【有些人比其他人更平等：台灣最早實現的部分居住正義】

All animals are equal, but some animals are more equal than others. （「所有動物生來平等，但有些動物比其他動物更平等。」）

- 喬治.歐威爾 《動物農莊》

台灣戰後並無完整住宅政策，在房地產市場與超過負擔，人民苦求居住正義許久下，過去政府卻已不計代價完成數十萬人的居住正義。讓有些人「比其他人更平等」，我們今天就來講這段故事。

二戰後，中國在盟軍允許下佔領台灣，但隨著該國爆發內戰，政府軍（中華民國國軍）節節敗退，有大量軍民撤逃至台灣，總數約在100萬上下，其中官方統計軍人約為58.2萬人，因而政府也開始配置住宅安置軍警公教眷屬，形成集中式社區，稱為「眷村」。其中以台北、高雄等城市最多，例如高雄就有陸海空三軍共128個眷村，迄今也保留了全台最多戶的眷舍。

1951年，全台已約有172個眷村（21342戶），許多是以佔領日人房屋改用，也有軍民自建者。而到1966年，列管眷村增加到638個（81698戶），每年大概增加30個眷村，之後成長減慢，緩慢上升到1991年的831個眷村（102774戶）（另一統計有909個眷村），考量當時每戶平均人口，在1971年居住於列管眷村者大約有47.7萬人，約佔當時外省籍人口2成（李廣均，2015）。需注意能入住眷村的，自然以中高階軍官優先，後來擴大到已婚軍人優先，例如1954年調查，仍有半數軍眷未配給房舍。

至於其他未居住在眷村的來台移民，例如為逃難來台的難民，或一些退伍單身老兵，則多在都市邊緣地帶自力建屋。上述中央大學李廣均教授的論文則認為，各類型的「自力眷村」吸納了許多外省籍人口，出現群聚居住特質，而非散居至一般社區之中。

1954年，內政部統計全台約有31000棟違建（請注意這些都是在都市計畫區內的違建，農村、礦區等更邊緣地帶政府並未列管，法律上不屬於違建），其中以台北市15000餘棟，高雄市13000餘棟最多，主要因為中國難民湧入，自行尋覓空地搭建簡陋房屋。即使是政府雇員，也出現在公家機關附近空地自行搭建房屋的群聚現象。1964年，台北市違建增加到52887棟，高雄違建13324棟，台北104萬人口中，就有29萬人住在違建內，其中有一定比例是「自力眷村」，例如台北大安森林公園前身有列管的合法眷舍500餘戶，但一旁卻有1400餘戶違建房舍，在1980年代以前，政府大多默許此類住宅存在。

儘管這些來台難民或基層士兵經濟並不寬裕，但可以在都市精華區佔地建屋，享有一定城市機能，又不必負擔賦稅等成本，可靠著人際網路就業謀生，也被當局「容忍」，其實已比多數台灣農村人口處於優勢。但在主流媒體裡面其苦難層面較容易得到描述與同理，反之缺乏居住、經濟資本的台灣底層民眾卻因語言、媒體資源的不對等而無人聞問。

為了改善眷戶居住條件，1960年代末期，國防部逐步開始進行眷村改建與擴大安置，初期推出「華夏貸款」提供眷戶改建，並透過「輔導國軍有眷無宅官兵購宅計畫」協助官兵自購私有房舍，而促成部分軍眷住宅的私有化。1970年代末期開始到1980年代，根據《國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點》，推動第一波眷村改建工作，而1996年更進一步透過立法院通過正式法律《國軍老舊眷村改建條例》進行改建，是為第二波眷村改建。

眷改條例的規劃可說相當優渥，原眷戶可以用「房地法定總價20%以下」的破盤價獲得配售（也就可能是市價1成零頭不到），剩下不足則由政府設置的「眷改基金」填補。但其實眷戶在改建過程中，會領到搬遷補助費與房租補助費等，幾乎是無償贈送原眷戶一戶一屋。

那錢從哪裡來呢？眷改基金來源是由政府標售眷改土地所得，根據2012年核定計畫，需在2022年完成「特別預算2,994億元」額度結報作業及安置眷戶，但目前眷改基金都還處於虧損狀態，當然得由全民稅金支應。

而雖然眷改住宅有5年內交易限制，但許多眷戶以「預定買賣權利」的方式規避，也就是拿到「承購權」之後，就在幾乎零成本狀況下把「承購權」賣掉，立刻獲利數百萬，這個漏洞直到廣爲報導後才在2013年後補漏。加上實施眷改住宅期間，房價飆漲，尤以台北為甚，因而不論是第一波、或第二波獲得配售的眷戶，都獲得頗大收益。精華地段的眷宅，目前每坪房價可達80萬以上，總價數千萬元。

而炒作眷宅（又稱軍宅）買賣獲利最知名的，就是2016年與朱立倫搭配的中國黨副總統候選人王如玄。

王如玄本身沒有配售眷宅資格，但她身為律師對交易眉角、漏洞非常了解，從1995年開始，屢次在交易閉鎖期買入權利，有些短線賣出（類似紅單交易），僅少數自住。王如玄在之後坦承買賣過12戶眷村改建住宅，9戶已賣出，入袋獲利至少2000萬，被揭發時出租2戶，妹妹持有1戶，卻和丈夫住在月租金700元台幣的高檢署職務宿舍。

而王如玄在板橋2009年購入的兩戶52坪軍宅，打通後使用，當時市價合計約3570萬元，到了2013年市價已漲到約4896萬，坪數價值都不遜於豪宅。王如玄曾經交易過的世貿新城，總價之後曾突破每坪百萬，單戶價值5000萬以上，對照王如玄在馬英九任內擔任勞委會主委推出的22K政策，軍宅光是炒做，就可躺著賺進數千個大學畢業生月薪。

《無住之島》一書中就提到，政府在1950年代統治思維以反攻大陸為主軸，無力也無意處理住宅問題，而之後經濟改善，1957年制定《興建國民住宅貸款條例》，但直到1975該條例廢止時，實際進到住宅市場的國宅僅約5.6萬戶，因此台灣民眾的居住需要主要依靠民間建商興建。到了1970年代初期，由於大量人口湧進都市，住宅供應不足，房價開始快速上揚，成為最主要都市問題，因而1975年通過《國民住宅條例》，計畫直接興建國宅售予地收入家庭，並納入之後的「十二大建設」中，但原本興建60萬戶的目標僅執行7萬多戶，且真正分配給民眾公開承購的國宅戶數僅佔總數38%。（廖庭輝，2022）

但反之，由政府提供房地的眷村，從1949年開始陸續興辦了10萬多戶，外省籍軍公教家戶大半由政府提供住宅，到了台灣都市化最快速，房地開始猛漲的1970-90年代，這些多半位於都市的眷舍，由政府再次出資進行更新，也就是不止提供一次住宅，還接近免費提供了兩次。以1970年代人口比來說，政府興建的眷宅就佔了全國總戶數的3.5%左右，比台灣戰後80年來興建國宅中釋出給一般民眾的量還多。在這些族群中，早已實現了最接近「居住正義」的政策理想。

「社宅推動聯盟」認為，先進國家社會住宅的低標是5%，而若以《住宅法》含蓋的社經弱勢族群，則至少要有佔全國戶數的2.6%社宅專門提供給弱勢族群。也就是說，若當時政府能把更新眷宅的政策努力與經費用於普及、公平性的住宅政策上，則社會住宅的目標早就可以被滿足。

政府為了「讓一部分人先居住正義起來」，儘管照顧了相當多的眷戶，但也相對擠壓了國宅供應量，並間接助推住宅炒作，讓王如玄等投機客大發利市。

因此1999年，民進黨立委就曾認為，眷改條例的受益者，有相當比例的將官或生活條件良好者，中低收入比重非常低，但官位越高可以分的房子卻越大，並不是保障基本居住權。再者，以「只租不賣」、「無償借住」、「終身居住但不得繼承」等方式，都可以保障老榮民，因而55位立委提出釋憲，但大法官解釋（釋字第485號）還是認為眷改條例合憲，因為大法官認為：憲法的平等不是絕對平等，立法者可以政策性分配福利資源，決定哪些人「比較有照顧必要」，因此不牴觸憲法第七條平等原則。

當然大法官也說：國家錢有限，還是要顧慮其他「沒那麼必要」國民的需求，而且不應該「用職位、身份」為分配前提，也不該多給「超過基本生活需求」必要限度的「過度照顧」，應該要通盤檢討改建，只是大法官的叮嚀，似乎並未被重視。

其實，眷村出身後裔，一直在政治、媒體等領域中佔據特定優勢，例如2004年以來，中國黨總統參選人中，都至少有一位是眷村出身，眷村後裔掌握之話語權，使得他們能讓遊戲規則傾向自己人。

這個社會中，最頂端的一群能修改，或無視遊戲規則，其中做黑的竊佔國土蓋豪宅，走白的就修改土地相關法規圖利自己人。其次一群，能夠從現行的遊戲規則中獲利，無論配售或炒房，都能獲取利益。最底端一群，則不但不會被保障，既成的老屋還可能一不小心就變成了違建。

期望隨著台灣進入後殖民時期，過去偏重少數人的弊病能被正視檢討，加速推動社會住宅等政策，真正實現照顧全民，著重弱勢的住宅政策。

文：Claudius